Terrain agricole en Israël : vendre avant son reclassement ?

Voici votre situation, par hypothèse : quelques dounams (environ 1 000 m² chacun) aux abords de Ness Ziona ou de Rehovot, cultivés par la famille depuis les années 1960. Il y a deux ans, un plan a été approuvé qui transforme tout le secteur en quartier résidentiel. Le voisin d’en face a vendu sa parcelle à un promoteur. Vous, vous avez ouvert une enveloppe de l’Autorité foncière d’Israël (RMI). La différence entre vous ne tient pas à la chance, mais au type de droit que chacun détient. Sa parcelle est en propriété privée, inscrite au registre foncier (Tabou), et la plus-value du reclassement lui revient. Votre terrain, lui, relève des terres domaniales, la catégorie légale des terres publiques ; la Loi fondamentale : les terres domaniales d’Israël interdit tout transfert de leur propriété (article 1). Vous êtes donc titulaire d’un bail, non propriétaire, même lorsque ce bail est inscrit au registre foncier. Voyez-y un bail à construction : l’État conserve le fonds, vous détenez le droit d’exploitation. Et le recueil des décisions du Conseil des terres d’Israël (les décisions codifiées du Conseil, qui fixe la politique de la RMI) impose que tout bail agricole prévoie (article 8.1.2) qu’au reclassement, le bail prenne fin et que le terrain soit restitué à l’Autorité, contre une indemnité dont le taux est fixé par le Conseil.

Le même plan raconte donc deux histoires très différentes : chez le voisin, il fait grimper la valeur du terrain ; chez vous, il met fin au bail. Qui ne sait pas sur lequel des deux régimes il se trouve valorisera son terrain comme s’il était sur celui du voisin. L’écart se résume à quatre chiffres :

Inscrit au registre foncier, vous êtes propriétaire ; sous bail de la RMI, vous êtes titulaire d’un bail. Lequel des deux vous êtes, l’extrait du registre foncier et le bail lui-même le disent. Deux parcelles voisines, comprises dans le même plan, peuvent relever de deux régimes différents. Environ 93 % du territoire israélien relève des terres domaniales, propriété de l’État, de l’Autorité de développement ou du Fonds national juif (KKL), et 7 % seulement sont en propriété privée (Contrôleur de l’État, janvier 2017). Cinq types de droits se présentent en pratique, et chacun répond différemment à la question « puis-je vendre ? » :

En résumé : un bail inscrit au registre foncier n’est pas une propriété. L’extrait dit qui est propriétaire, et le bail dit ce qui se passe au reclassement. Ces deux documents déterminent votre régime.

Parce que le terrain appartient au propriétaire, et avec lui tout ce que le reclassement ajoute à sa valeur. Un plan qui reclasse une parcelle d’agricole à résidentiel en augmente la valeur, et la loi ne prend pas cette plus-value au propriétaire. Elle en prélève une partie, de trois manières. La taxe de valorisation : la commission locale d’urbanisme perçoit 50 % de la valorisation, c’est-à-dire de la hausse de valeur causée par l’approbation du plan, au plus tard au moment où le propriétaire vend ou construit (article 196A et troisième annexe à la loi sur la planification et la construction). L’expropriation, l’équivalent israélien du domaine éminent : la loi permet de prélever jusqu’à 40 % d’une parcelle pour un usage public sans indemnité (article 190(a)(1), qui renvoie à l’article 20 de l’ordonnance sur l’acquisition de terrains à des fins publiques), mais jamais une partie d’un lot si le reste devait en perdre de la valeur — et la jurisprudence a jugé que, lorsqu’une parcelle entière est prélevée, une indemnité intégrale est due.

Le troisième prélèvement est l’impôt sur la plus-value immobilière, l’équivalent israélien de l’impôt sur les plus-values immobilières. Un terrain n’est pas un logement : il n’ouvre droit ni à exonération ni à calcul favorable. La plus-value corrigée de l’inflation se répartit par période : la part accumulée jusqu’au 7 novembre 2001 est imposée au taux marginal le plus élevé (47 % aujourd’hui), la part comprise entre le 7 novembre 2001 et le 31 décembre 2011 à hauteur de 20 % au plus, et tout ce qui s’est accumulé depuis 2012 à 25 % (article 48A de la loi sur la fiscalité immobilière). Un terrain détenu depuis des décennies accumule l’essentiel de sa plus-value précisément dans les années au taux le plus élevé. Au-delà d’un plafond annuel de 721 560 ₪ (gelé jusqu’en 2027), une surtaxe s’ajoute : 3 %, plus, depuis 2025, 2 % supplémentaires sur les revenus du capital, dont la plus-value d’une vente immobilière (article 121B de l’ordonnance de l’impôt sur le revenu). Le simulateur d’impôt sur la plus-value du site est conçu pour un logement. Pour un terrain, le calcul est différent et se fait sur les chiffres de votre opération réelle.

Et cette plus-value, qu’en faire ? Il existe deux voies principales pour la transformer en argent : vendre le terrain au promoteur, au comptant, et en rester là ; ou conclure une vente en dation (terrain contre appartements), où vous cédez aujourd’hui une partie de votre terrain et recevez des appartements dans un immeuble qui n’existe pas encore. Dans les deux cas, le promoteur paie pour les droits à construire que le plan a ajoutés à votre terrain. Le comptant vous en donne la valeur aujourd’hui ; la vente en dation vous garde associé à ce que ces droits produiront une fois l’immeuble debout. Combien de terrain pour combien d’appartements ? Il n’existe pas de barème. Le rapport de l’opération résulte d’une expertise (la valeur du terrain, droits compris, mise en regard du coût de construction et de la marge du promoteur), non d’un usage, et non de la première offre du promoteur. Si le terrain vous vient d’une succession, une telle opération suppose la signature de tous les copropriétaires. Et chaque voie a son propre régime fiscal.

En résumé : en propriété privée, le plan travaille pour vous. L’État taxe la plus-value au lieu de la confisquer. Même après la taxe, le prélèvement et l’impôt, ce qui reste se calcule sur la valeur résidentielle, pas sur la valeur agricole.

Qui présente le plan, qui l’approuve et en combien de temps ? Notre guide explique comment modifier un plan d’urbanisme en Israël.

Une indemnité calculée sur la valeur agricole, pas sur celle du futur quartier. C’est le cœur de la différence, et elle était inscrite dans votre bail avant même qu’un plan existe : le Recueil impose que tout bail agricole comporte une clause de restitution.

« Les baux portant sur des terres agricoles prévoiront que, lorsque l’affectation de la terre agricole est modifiée pour une autre affectation, le bail prend fin et la terre est restituée à l’Autorité. … » — Recueil des décisions du Conseil des terres d’Israël, article 8.1.2(a) ; principe posé à l’article 10 de la décision n° 1 du Conseil (1965) (traduction non officielle)

Combien reçoit-on pour ce droit qui s’éteint ? Le chapitre 8.18 du Recueil, section B, fixe une indemnité forfaitaire par dounam selon le type de culture : des montants de base de 6 000 ₪ pour les cultures pluviales de plein champ, 12 700 ₪ pour les cultures irriguées et 30 800 ₪ pour les vergers, indexés sur le dernier indice des prix à la consommation connu au 6 décembre 2010 — donc plus élevés au moment du paiement (article 8.18.12). Le type de culture suit l’affectation indiquée dans le bail. Le titulaire du bail peut demander à la place une expertise individuelle, qui peut tenir compte des constructions agricoles édifiées avec permis et qu’il peut contester, mais cette expertise ne retarde pas la date de restitution. Celui qui restitue dans les délais perçoit, sur l’indemnité, une prime de ponctualité de 50 % (article 8.18.14(1)), ainsi qu’une attribution directe, sans appel d’offres : le droit d’acheter, au prix plein de bail capitalisé (mehouvan, c’est-à-dire dont les redevances ont été payées d’avance) et sans les abattements régionaux, des lots du plan représentant jusqu’à 20 % de la valeur relative du terrain restitué (25 % en zone de priorité nationale), généralement seulement après la vente par appel d’offres public de 40 % des logements du plan, ou de 500 logements si ce nombre est inférieur (article 8.18.14(2)). Pour donner un ordre de grandeur : dans l’appel d’offres de la RMI pour le secteur nord-est de Ness Ziona (résultats publiés en juillet 2024), les adjudicataires ont payé environ 936 millions de ₪ hors TVA et frais d’aménagement pour un terrain classé pour environ 1 037 logements — soit environ 900 000 ₪ de valeur foncière par logement.

Les délais aussi sont fixés par le Recueil. La demande de restitution est envoyée une fois qu’un plan reclassant le terrain pour l’habitat ou l’activité économique est approuvé et que la direction de la RMI décide que le terrain est nécessaire pour une commercialisation immédiate (article 8.18.11). La date de restitution est fixée à 60 jours à compter de la demande, prorogeable de 45 jours au plus, à la discrétion de l’Autorité (article 8.18.10). Dans un plan de plus de 200 logements, l’Autorité peut envoyer une offre de restitution dès le dépôt du plan, c’est-à-dire dès sa publication pour opposition, avec une avance de 20 % (article 8.18.16). Et les investissements réalisés après la demande ne sont pas indemnisés (article 8.18.12(f)). À ce jour, la section B, avec son indemnité forfaitaire, ses primes et son attribution, s’applique aux demandes de restitution envoyées jusqu’au 31 décembre 2026 (article 8.18.17(b)). Après cette date, ce sont les termes du bail et la section A qui s’appliquent : une commission d’indemnisation évalue alors la perte de revenu agricole pour la durée restante (article 8.18.5). Même lorsque la demande a été envoyée à temps, la section B ne s’applique qu’au terrain dont la possession a été remise à l’Autorité à la date de restitution, et seulement si toutes les conditions de versement de l’indemnité et d’octroi des primes sont remplies (article 8.18.15). Pour le terrain dont la possession n’a pas été remise dans les délais, ce sont les termes du bail et la section A qui s’appliquent (article 8.18.17(a)). Lorsque l’offre de restitution est envoyée dès le dépôt du plan, la remise est différée : le titulaire continue d’exploiter le terrain en vertu d’un accord de culture temporaire et le remet dans les 30 jours suivant la réception de l’avis de l’Autorité demandant la libération du terrain (article 8.18.16(b)). Dans un complexe de logement prioritaire relevant du comité national pour le logement prioritaire (le Vatmal), la loi permet à la RMI de transférer les droits par arrêté dès l’entrée en vigueur du plan (articles 29D à 29E de la loi sur le Vatmal), et le Recueil ajoute une prime spéciale de 20 % pour le titulaire du bail qui signe rapidement un accord de restitution et remet la possession à la date fixée par cet accord (articles 8.18.30 et 8.18.35). La loi sur le Vatmal est une ordonnance temporaire, prorogée en juillet 2026 jusqu’en août 2027 (amendement n° 9), et elle continue de régir les plans entrés dans le système durant cette période, même après son expiration.

En résumé : le titulaire du bail reçoit un tarif fixe par dounam, une prime pour le respect du délai et le droit d’acheter certains lots au prix plein, non la plus-value du reclassement. Les 60 jours courent à partir de la demande, pas du plan.

Parce qu’en propriété privée, le reclassement fait grimper la valeur du terrain, alors que sous bail de la RMI, il met fin au bail. Chez le voisin, chaque étape du plan (dépôt, approbation, permis) ajoute de la valeur. Chez le titulaire du bail, ces mêmes étapes rapprochent la demande de restitution, et une fois qu’elle est envoyée, l’indemnité est déjà fixée par le barème. Ce qu’un acheteur est prêt à payer aujourd’hui, tant que le plan est encore en cours, c’est un prix sur le potentiel : le tarif fixe, la prime, l’attribution directe, et ce que prévoit le bail spécifique. Le marché appelle cela une prime spéculative. C’est un usage du marché, pas un droit, et rien ne garantit qu’un acheteur se présentera. La RMI ne la paie pas : elle paie ce que dit le Recueil.

Et un transfert passe toujours par la RMI. Il donne lieu à des frais d’agrément : pour un bail à long terme portant sur des vergers ou des terres de culture, le barème agricole du Recueil les fixe à 2 000 ₪ par dounam (article 8.17.14), sous réserve des exonérations du Recueil et des termes de votre propre bail. Transférer un droit sur un terrain agricole de la RMI sans permis constitue un « usage non conforme » interdit au regard de la loi sur l’établissement agricole (première annexe, point 1) : un contrat privé entre vendeur et acheteur, sans l’Autorité, ne transfère donc rien. Une fois l’accord de restitution signé, le bail est résilié (article 8.18.15(2)) et l’indemnité, définitive, couvre l’ensemble des droits (article 8.18.20) — il ne reste plus rien à transférer. Et dans un plan de plus de 200 logements, comme indiqué, l’offre de restitution peut arriver dès le dépôt du plan.

Une réserve, et c’est une question de cas d’espèce : l’article 8.1.2 impose une clause de restitution dans les baux signés aujourd’hui, mais celle qui vous lie est celle de votre propre bail, qu’il soit ancien, renouvelé ou cédé. Lisez cette clause avant de tirer une quelconque conclusion sur les effets du reclassement.

En résumé : en propriété privée, le plan ajoute de la valeur. Sous bail de la RMI, ce qu’il y a à vendre n’existe que jusqu’à la demande de restitution. Et tout transfert suppose le consentement de la RMI, et en règle générale des frais d’agrément.

1. 1Lisez le bail d’origine. Quel type d’accord c’est (bail à long terme, culture efficiente, location de courte durée), quelle affectation il indique (elle fixe le type de culture pour l’indemnité), quelle est sa durée et s’il existe un droit de renouvellement, et ce que dit exactement la clause de restitution. Si vous êtes propriétaire : un extrait à jour et le point sur la taxe de valorisation auprès de la commune.
2. 2Demandez un extrait du registre foncier et l’attestation de droits de la RMI. L’extrait dit qui est propriétaire et si le bail est inscrit. L’attestation dit ce que montrent les registres de l’Autorité : dettes et usages.
3. 3Vérifiez la situation en matière d’urbanisme. Y a-t-il un plan déposé ou déjà approuvé, combien de logements comporte-t-il, et une demande ou une offre de restitution a-t-elle été envoyée ? Un tel courrier change l’ordre des étapes.
4. 4Si vous êtes titulaire d’un bail de la RMI : déposez une demande de transfert de droits. L’Autorité fixe les frais d’agrément selon le type d’accord — 2 000 ₪ par dounam pour un bail à long terme portant sur des vergers ou des terres de culture (article 8.17.14) — et donne son consentement. Sans permis de transfert, l’opération constitue un usage non conforme interdit au regard de la loi sur l’établissement agricole.
5. 5Si vous êtes propriétaire : signez le contrat de vente et déclarez la vente. La déclaration auprès de l’administration de la fiscalité immobilière est déposée dans le délai légal, et l’impôt sur la plus-value ainsi que la taxe de valorisation sont payés selon les avis d’imposition. C’est aussi le moment de vérifier si l’étalement de la plus-value sur plusieurs années fiscales réduit l’impôt.
6. 6Procédez à l’inscription. Auprès de la RMI, un bail au nom de l’acheteur. Au registre foncier, le transfert de la propriété ou du bail, après obtention des quitus fiscaux et municipaux.

• Que vous savez ce que vous détenez — propriété, bail à long terme, exploitation agricole ou accord de culture ; chacun a sa réponse.
• Que la clause de restitution a été lue dans son intégralité — y compris ce que le bail dit sur le taux de l’indemnité et sur qui le fixe.
• Que l’affectation indiquée dans le bail correspond à ce qui pousse réellement sur le terrain — l’indemnité forfaitaire se calcule d’après l’affectation écrite dans le bail.
• Que le bail est en cours ou comporte un droit de renouvellement — le titulaire dont le terme est arrivé à échéance, mais qui a le droit de le renouveler, reste considéré comme titulaire du bail pour l’indemnité (article 8.18.10).
• Qu’aucune demande de restitution n’a été envoyée et qu’aucun accord de restitution n’a été signé — et si une demande est arrivée, quelle en est la date et quand les 60 jours arrivent à leur terme.
• Que le calcul se fait sur votre propre opération (date d’acquisition, frais d’agrément, taxe et impôt), pas sur l’histoire du voisin.